Daně jsou obecně jedním z nejdůležitějších zdrojů financování státu. Schopnost vybírat, ale i vůbec platit daně je faktorem, který o zemi vypovídá, nakolik je schopná plnit základní předpokládané funkce státu. V případě Afriky existuje ve většině případů nevyužitý potenciál majetkové daně, která má schopnost posilovat místní samosprávy, a posilovat tak stabilitu země.

Teoretické vymezení

O významu daní pojednává i teoretik vzniku státu Charles Tilly. Jeho koncepce spočívá v předpokladu, že státy vznikají z konfliktů. Pokud existuje konflikt, existuje i poptávka po ochraně před jeho dopady. Lidé tak hledají ochranu před nebezpečím u autorit, které jim výměnou za zaplacení jistého poplatku, tedy daně, poskytnou záštitu a budou za ně vést válku. Daně jsou v tomto kontextu pojítkem mezi státem a občanem, kteří jsou na sebe díky daním vzájemně závislí, musejí spolu komunikovat a docházet ke kompromisům (Tilly 1985: 172).

S Tillyho teorií souvisí také koncept legitimity a efektivity státu Martina Seymoura Lipseta. Legitimita státu podle Lipseta znamená schopnost politického systému vytvářet a udržovat přesvědčení, že stávající politické instituce jsou nejlepší možné, a tudíž i jejich rozhodnutí jsou prospěšné veřejnosti. Efektivita v širším pojetí znamení ekonomickou výkonnost, která je indikátorem schopnosti státu saturovat základní potřeby a požadavky obyvatel. Legitimita a efektivita tak napomáhají tomu, aby občané dané země cítili, že jim stát poskytuje to, co od něj očekávají nad rámec pouhé ochrany před nebezpečím. Pokud jsou legitimita a efektivita státu relativně vysoké, pak i ochota občanů akceptovat nutnost placení daní bude vyšší než v případě režimu, který by veřejné blaho ignoroval (Lipset 1959: 86).

Přestože se Ch. Tilly a M. S. Lipset pohybují v rovině politologické teorie, jejich koncepty jsou racionálně lehce aplikovatelné do praxe. Oba autoři nicméně vycházejí spíše z evropského a amerického prostředí, a tudíž je potřeba jejich teorie v případě například afrického prostředí doplňovat o další faktory, které by vznik státu a jeho fungování vysvětlovaly.

Vzhledem k tomu, že daně jsou častěji než s politickými vědami spojované s ekonomikou, je třeba zmínit i ekonomický pohled na význam výběru daní. Tématu daní se mimo jiné věnoval americký ekonom James Buchanan, který zkoumal racionalitu lidského jednání. Výsledek zkoumání shrnul do konceptu známého jako teorie veřejné volby. Ta vychází z předpokladu, že se lidé při rozhodování řídí vlastními zájmy, a tudíž i jejich motivace při rozhodování v politických procesech je racionálně neopodstatněná. V této souvislosti jedinci jednoduše volí a dále podporují ty, kteří jim přinášejí požadovaný zisk. Úkolem vládnoucí skupiny je tak přesvědčit voliče, že jejich jednání bude pro společnost prospěšné. Problém nastává v případě, kdy má vládnoucí skupina cíle dlouhodobé, ale jedinec se rozhoduje spíše na základě viditelných změn v krátkodobém horizontu. Výhodnost výběru daní se ale projevuje po delším časovém období, kdy jsou vybrané daně zpětně investované do rozvoje veřejných služeb, infrastruktury a obecně do fungování státního aparátu. Cílem zvolené skupiny je tak neustále přesvědčovat a dokazovat, že vybírání daní má smysl a bude v konečném důsledku pro jedince výnosné (Buchanan 2003: 17-18).

Přestože je výběr různých forem daní stejně důležitý, v africkém kontextu nabývá na významu výběr majetkové daně. Ta by v případě efektivního výběru mohla pro jednotlivé regiony v rámci států znamenat stabilní příjem, který by jim pomohl financovat základní veřejné služby a pravděpodobně i snížit míru korupce. Majetkovou daň lze jednoduše popsat základním předpokladem Charlese Tillyho považujícím daně za pojítko mezi vládnoucím orgánem a společností. Tato vazba je základním rysem pro stabilizování společnosti.

Tématem majetkových daní v Africe se zabývá Nara F. Monkam, která se skupinou dalších odborníků zkoumala výběr majetkových daní v jednotlivých afrických státech. Jejím cílem je ukázat, že výběr těchto daní skutečně posiluje místní samosprávy a napomáhá k rozvoji místních administrativ, který se následně projevuje k vývoji daného regionu (Monkam 2011a: 48-49).

Majetková daň není konstantní jednotkou, naopak si každý stát vybírá různé kombinace pro stanovení této daně. Majetek je dělen na nemovitý a movitý. Dohromady oba typy tvoří hmotné vlastnictví, jehož zdanění lze vypočítat ekonomickými modely (Monkam 2011a: 50). Nejčastěji se majetková daň vypočítává ad valorem, tedy procentuálním přirážkou vypočítanou z ceny majetku. Další možností je výpočet daně in rem, tedy z věci. Tato metoda stanovuje konstantní hodnotu, která neodpovídá hodnotě majetku a může být považována za nespravedlivou (Keen 1998: 2).

V Africe je majetková daň stanovována ad valorem a může být nastavena celonárodně nebo lokálně. V případě lokálního stanovení daně mají regiony sice možnost nastavit daň, ale musí se pohybovat v rámci hodnot nastavených státem (Monkam 2011a: 55). Přestože teorie výběru daní v Africe by se mohla zdát jednoznačná, její provedení je ve většině případů nedostatečné. Jedním z klíčových problémů je celonárodní nastavení výběru majetkové daně, které ale funguje pouze v urbánních oblastech, zatímco odlehlejších rurálních oblastí se tento daňový systém mnohdy nedotýká (Franzsen, McClusky 2004: 64). Tomuto problému se budu dále věnovat v případě jednotlivých států v posledních oddílech tohoto článku.

Kritéria výběru daní

Teoretici výběru daní se zabývají několika kritérii, která mají vliv na přesvědčení občanů o prospěšnosti daňového systému. Prvním kritériem je podíl občanů na rozhodovacích procesech (Monkam 2011a: 59). V praxi si pod tímto měřítkem můžeme představit například legitimitu voleb, která zaručí, že volební hlasy občanů jsou vyslyšeny a dojde ke zvolení vlády na základě zákonem stanovených principů. Voliči tak mají pocit větší sounáležitosti se státem.

Dalším kritériem je kredibilita místních samospráv (Monkam 2011a: 59). Tento bod následuje první kritérium a odráží schopnost samospráv vydávat rozhodnutí v souladu se zákony, usilovat o zlepšení veřejných služeb a především nepodléhat korupčnímu jednání.

Jak už bylo zmíněno v předchozím bodě, důležitým hlediskem je poskytování veřejných služeb, které je i posledním kritériem (Monkam 2011a: 59). Tento bod je naprosto logický a potvrzuje Buchananovu teorii veřejné volby, ve které se jedinci rozhodují na základě toho, co jim přináší zisk. Rozvoj veřejných služeb lze snadno pozorovat v každodenním životě jedince, a proto má asi i největší vliv na pochopení toho, že je výběr daní skutečně důležitý a prospěšný.

Důsledky majetkové daně

Benefity majetkové daně jsou ale v případě efektivního výběru nesporné. Obecně příjmy z majetkových daní pomáhají posilovat místní samosprávy, jelikož jsou v případě plné funkčnosti systému odváděny do místního rozpočtu, a tím vytvářejí podmínky pro rozvoj regionu (Monkam, Moore 2015: 1). Vzhledem k trvanlivé povaze majetku představuje jeho zdanění stabilní příjem místního rozpočtu, což může napomáhat i k vytváření dlouhodobějších projektů. Místní samosprávy tak nemusejí být závislé na státních financích, ale mohou se naopak samy rozvíjet, což v konečném důsledku přispívá k celkové stabilitě státu.

V případě, že dochází k rozvoji místních samospráv lze předpokládat, že dochází i k podpoře demokratického rozhodování na této lokální úrovni (Goodfellow 2015). Demokratické rozhodování v případě samospráv znamená jednoduše vytváření byrokratických struktur, v kterých má sice každá část vlastní poslání, ale celkově se podílí na vytváření systému vzájemné závislosti jednotlivých částí. Toto propojení znamená, že i když má některá část silnější pravomoci, žádná z těchto částí nemá takovou moc, aby mohlo vydávat rozhodnutí bez ohledu na názory ostatních.

Obtíže při výběru daní

Navzdory mnoha pozitivům spojeným s výběrem majetkových daní, existuje velké množství překážek, které zabraňují jak efektivnímu výběru daní, tak samotnému zavedení této politiky.

Mezi největší překážky patří neochota národních vlád dělit své pravomoci a nerozvinutá administrativa. První z případů vyjadřuje předpoklad národních vlád, že pokud by došlo k předání pravomoci výběru majetkových daní místním samosprávám, vláda očekává úbytek vlivu v daných regionech (Goodfellow 2015). Tento předpoklad ukazuje dilema národních vlád, které je vzhledem k politické kultuře afrických zemí častým problémem. Na jedné straně stojí snaha vlád udržet si co nejvíce pravomocí, aby na sobě udržely závislost všech regionů. Na druhou stranu je ale toto rozhodnutí kontraproduktivní, jelikož přenechání možnosti vybírat majetkové daně místním samosprávám by znamenalo efektivnější systém výběru těchto daní, které přinášejí finance nejen do regionálních rozpočtů, ale v důsledku i do rozpočtu státního. Přidanou hodnotou je získávání stability napříč regiony.

Úroveň administrativy je problémem do stejné míry jako nedostatečná politická vůle. Problémem je především nedostatečné množství personálu, které by se majetkovým daním věnovalo. Úkolem administrativy je vytvářet seznamy majetků, zajišťovat jejich ohodnocování a postarat se o funkční systém výběru těchto daní. Vzhledem k nedostatečné politické podpoře je ale administrativa zaostalá a neefektivní (Franzsen, McClusky 2004: 63).

Překážkou k efektivnímu nastavení systému výběru majetkové daně je i samotný způsob, jakým administrativy daně vypočítávají. Snaží se totiž přebírat evropský model výpočtu daní ad valorem, který v Evropě funguje díky odpovídající administrativě. V případě afrických zemí ale není možné vypočítávat daně procentuálním podílem z celkové ceny majetku, a to vzhledem k tomu, že stát nemá prostředky pro ohodnocování především nemovitostí. Tudíž není možné daně jasně vypočítat. Státní administrativy tak přistupují na vypočítávání daní z průměrné ceny nemovitostí v oblasti, což ale znamená, že je výběr daní značně nespravedlivý (Monkam 2011a: 59). Pokud se totiž jedná například o oblast s větší množstvím dražších nemovitostí, pak vypočítaná daň je příliš vysoká pro jedince, který rovněž žije v dané oblasti, ale vlastní levnější nemovitost.

Mezi dalšími problémy výběru majetkové daně patří také samozřejmě korupce, která případné příjmy z daní pohlcuje a nedochází k jejich redistribuci do veřejného života. Příkladem je například hlavní město Rwandy, Kigali. Systém výběru daní v Kigali je dobře nastavený i administrativně zajištěný, přesto jsou konečné zisky z výběru majetkové daně neúměrně nízké (Goodfellow 2015).

V případě zemí, kde půda je nebo byla vlastněná státem, jsou podmínky pro výběr daní rovněž složitější. Například v Etiopii byla půda ve vlastnictví státu od roku 1975. V roce 2011 byla provedena reforma vlastnictví půdy, která pro Etiopany znamenala povinnost získat od vlády nájemní smlouvy na půdu za podstatnou částku. Vláda už ale s nájemními smlouvami nespojila povinnost majetkové daně (Goodfellow 2015). Ukazuje se tak, že se vlády nechtějí pouštět do provádění podobných složitějších úkonů a ve výsledku na tom sám stát finančně prodělává. Podíl na neúspěšném zavádění majetkových daní mají zčásti také nevládní organizace, které v některých oblastech vytvářejí v podstatě paralelní struktury samospráv. Tyto oblasti nemusejí usilovat o zlepšení místních samospráv, jelikož jsou finančně dotovány nevládními organizacemi (Monkam, Moore 2015: 7-8). Dochází tak k narušení celistvosti území, a tudíž i zavádění jednotného regionálního či státního systému je relativně komplikované.

Jihoafrická republika

Úspěšným příkladem státu, ve kterém systém majetkové daně funguje, je Jihoafrická republika. Ta navazuje na dlouhou tradici výběru majetkové daně, nicméně po reformě z roku 2004 došlo k zefektivnění celého systému. Nová legislativa umožnila místním samosprávám stanovit základ majetkové daně v rámci hodnot daných státem. Tento krok ukázal posun k větší autonomii samospráv (Daud et al. 2013: 7). Výběr majetkové daně se v jihoafrických provinciích vztahuje na půdu a budovy, a je jedním ze základních příjmů místních samospráv. Úspěšnost systému je dána rozvinutou administrativou, která je schopná zajistit ohodnocování majetku každé 4 roky. Toto ohodnocování provádějí buď samy samosprávy, nebo soukromé společnosti. Problémy s výpočtem majetkové daně mohou být v menších rurálních oblastech, kde je obtížnější zajistit pověřené osoby, které by ohodnocování majetku prováděly (Daud et al. 2013: 10). Obecně ale majetkové daně tvoří v Jihoafrické republice přibližně 18 až 19 % příjmů do místních rozpočtů (Daud et al. 2013: 10).

Senegal

V některých zemích je sice majetková daň stanovena, ale stát nemá prostředky nebo vůli její výběr naplno provádět. Takovým případem je Senegal. Systém je úspěšný v hlavním městě Dakaru, nicméně v rurálních oblastech výběr daně zaostává (Monkam 2011b: 55). Prvním kritériem znemožňujícím nastavit daně na celém území Senegalu, je výpočet daní ad valorem. K němu není ale administrativa ve většině částí Senegalu na potřebné úrovni. Dochází tak k nekvalitnímu ohodnocování majetku a neefektivnímu výběru daní (Monkam 2011b: 54). Celkové příjmy jsou tak nízké, a tvoří celkově asi 4 % celkového ročního státního příjmu (Monkam 2011b: 55). V Senegalu ale existuje prostor pro zlepšení například personálním posílením administrativ nebo zavedením sankcí na neplatiče daní.

Uganda

Příkladem země, ve které je výběr majetkových daní téměř nefunkční, je Uganda. Majetkové daně jsou sice teoreticky uvalené na půdu a budovy, ale v praxi systém téměř nefunguje. Důvodem je především neschopnost administrativní správy, která se má starat o evidenci majetku. Valuační listiny, na kterých má být majetek evidován, jsou ale často nekompletní a zastaralé. Velká část majetku v nich není vůbec zanesená, a proto z něj nelze vypočítávat majetkovou daň. Intervaly ohodnocování majetku navíc činí až 15 let. V případě Ugandy, stejně jako v Senegalu, je nízká efektivita výběru daní dána také velkým množstvím neplatičů. Vůči nim ale v Ugandě neexistují účinné sankce a politická vůle k napravení situace chybí (UN-Habitat 2013: 42). Celkové zisky z výběru daní tak tvoří pouze 2 % celkových ročních státních příjmů (UN-Habitat 2013: 35).

Návrhy na efektivnější výběr daní

Kroky k nápravě systému majetkové daně je v Africe v rukou jednotlivých vlád. Prvním předpokladem je politická vůle posilovat regiony a umožnit jim zisk vlastních financí nezávislých na státním rozpočtu. Pokud taková vůle existuje, je naplněn základní předpoklad pro funkční systém výběru daní. V návaznosti na politickou vůli je důležité také posílení administrativ, jak personálně, tak formou dalšího vzdělávání. Nedostatek úředníků nebo jejich nekompetentnost jsou důvodem, proč je majetková daň v mnoha zemích pouze teoretickým konceptem, který ale nenaplňuje svůj účel, tedy nepřináší zisky.

Závěr

Benefity majetkové daně nespočívají pouze ve finančních ziscích, ale hlavně v propojení jednotlivých vrstev společnosti s místními samosprávami, které může ve výsledku přinést stabilitu celé zemi. Možná tyto závěry působí naivně, nicméně i kdyby nedošlo k naplnění všech nastíněných benefitů, pozitiva výběru majetkové daně stále převažují negativa. Jak ukazuje případ Jihoafrické republiky, výdělečnost jednotlivých provincií nemá za následek jakékoliv snahy o získání plné autonomie. Jedná se spíše o to, že každá z provincií se cítí součástí celku, který dobře funguje ve stávající podobě. Přesto zajisté existují další hlediska, která mají kromě majetkové daně vliv na stabilitu státu, a případ Jihoafrické republiky může být jen výjimkou. Podle mého názoru je ale vůle státu vytvořit efektivní daňový systém ukazatelem ambice státu skutečně zlepšovat veřejný život, a zároveň snahou udržet jednotu státu prostřednictvím důvěry v existující hierarchii státního aparátu na všech úrovních.

 

Zdroje:

Buchanan, James. 2003. „Public choice.“ Policy 19, č. 3, 13-18.

Daud, D. Z., Kamarudin, N., Franzsen, R., McCluskey, W. J. 2013. „Property tax in Malaysia and South Africa.“ Journal of property tax assessment & Administration 10, č. 4, 5-18.

Franzsen, Riël C. D. a McCluskey, William J. 2004. „Ad valorem property taxation in Sub-Saharan Africa.“ Journal of property tax assessment and administration 2, č. 2, 63-72.

Goodfellow, Tom. 2015. „Land leasing vs property tax?“ Sheffield Political Economy Research Institute, 14. července 2015. Dostupné na: http://speri.dept.shef.ac.uk/2015/07/14/land-leasing-property-tax/ (9. 4. 2016).

Keen. Michael. 1998. „The balance between specific and ad valorem taxation.“ Fiscal studies 19, č. 1, 1-37.

Lipset, Seymour Martin. 1959. „Some social requisities of democracy.“ The American political science review 53, č. 1, 69-105.

Monkam, Nara F. 2011a. „Property tax administration in francophone Africa.“ Public Finance & Management 11, č. 1, 58-81.

Monkam, Nara F. 2011b. „Property taxation in Senegal.“Journal of property tax assessment & Administration 8, č. 3, 41-60.

Monkam, Nara F. a Moore Mick. 2015. How property tax would benefit Africa. B. m. African Research Institute.

Tilly, Charles. 1985. War making and state making as organized crime. Cambridge: Cambridge University Press.

UN-Habitat. 2013. Property tax regimes in east Africa. Nairobi: Un-Habitat.